(한국농업신문=이도현 기자)직불제 수정을 위한 밑그림이 그려졌다. 그간 기존 직불제의 문제점으로 쌀에 치중된 예산에 대한 지적이 많았다. 이에 농업의 공익성을 담은 통합형 직불제로 전환이 설득력을 얻고 있는 상황이다.

 

하지만 쌀 직불제 예산을 균등하게 분배하면 기존 쌀에 대한 예산이 줄어들어 ‘아랫돌 빼 윗돌 괴는 꼴’이 아니냐는 지적도 나오고 있다.

 

이런 가운데 직불제를 수정하기 위한 정부의 본격적인 움직임에 앞서 방향을 제시하는 연구결과가 나와 관심을 모으고 있다.

 

농촌경제연구원이 ‘직접지불제 효과 분석과 개선 방안 연구’ 보고서를 통해 지난 20년간 실시된 직불제의 성과와 문제점을 살피고 개선방안에 대해 제시했다.

증산에서 농업구조 개선으로

대부분 직불제 운영 효과 미미

 

초기 직불제는 시장개방의 피해, 농업의 구조조정, 농업정책개편 등에 대한 보상과 농업의 공익적 기능 제고를 위해 도입됐다.

현재 쌀 직불제(소득안정), 밭농업직불제(소득안정), 경영이양직불제(소득안정), 조건불리지역직불제(소득보전), FTA피해보전직불제(경영안정) 등 8개가 운영돼 농업인의 기본 소득 유지 수단으로 자리매김하고 있다.

 

지난해 농업분야 총 예산 14조4887억원 중 19.7%인 2조8542억원이 직불제 예산으로 사용됐다. 현재 운용 중인 대부분의 직불제가 농가의 소득안정 및 지지를 제도 시행의 목적으로 두고 있다. 하지만 보고서에서는 대부분의 직불제의 효과를 낮게 평가했다.

 

전체 직불금 예산의 80.8%를 차지하는 쌀 직불제와 밭농업직불의 경우 벼 농가의 소득안전망을 유지하는데 일부 기여한 것으로 나타났다.

 

하지만 FTA피해보전직불제, FTA폐업지원지원제 등 구조조정을 목적으로 한 직불제의 경우 그 효과가 낮았다. 또 공익형 직불제(친환경농업직불제, 조건불리직접지불제, 경관보전직불제)의 경우에도 낮은 예산 책정으로 인해 정책효과가 크지 않은 것으로 나타났다.

 

이와 함께 논과 밭농업직불제의 경우, 식량안보라는 공익적 기능을 수행하고 있으나 환경보전을 위한 의무이행사항 수준(농지 형상유지)이 낮고 환경보전에 대한 국민의 기대를 충족시키기에는 미흡한 실정인 것으로 드러났다.

다원적 기능 등…공익성 반영 부족

부정 수급 등 운영상의 문제점까지

 

이런 현황과 더불어 비효율적인 직불제의 배분 문제도 지적됐다. 쌀 이외 식량작물과 원예작물 등에 대한 직불제는 상대적으로 취약한 상태이기 때문이다.

 

이에 쌀 직불금제도의 생산유인, 농업자원의 비효율적 배분 문제와 더불어 AMS한도에 이르는 쌀 변동직불금 지급 등으로 인해 쌀 변동직불금을 포함한 직불제도 전반에 대한 개편의 필요성이 제기됐다.

 

또 직불제에 농업환경문제와 다원적 기능 제고에 대한 사회적 수요 반영이 미흡한 것으로 나타났다. 국내 단위면적당 농약과 비료사용량이 OECD 국가 중 가장 많은 수준으로 농업환경이 열악해져 가고 있는 실정이다.

 

농업의 지속가능성을 높이기 위해 환경보전기능이 강화된 직불제의 개편이 필요하다는 이유에서다.

 

특히 농촌경관, 환경보전 등과 같은 농업·농촌의 다원적 기능을 수행하는 직불금 수준과 비중이 낮아 사회적 요구에 부응할 수 있도록 공익형 직불제 확대가 필요한 상황이다.

 

또 직불제간 목적과 효과가 상충하고 있어 실효성이 낮다는 지적도 있다.

 

쌀직불제와 경영이양직불제는 목적과 효과가 상충하고 있으며 밭농업직불제 도입과 단가인상으로 조건불리지역직불제의 역시 실효성이 낮아지는 등 문제점이 발생하고 있다.

 

여기에 운용상의 문제까지 노출되고 있다. 직불금 지급 대상자는 실제 경작을 하는 농업인임에도 불구하고 실경작자가 농지를 임차해 농업을 하는 경우 지주가 직접지불금을 대신 수령하거나, 직접지불금의 일부가 임대인에게 귀속되는 문제가 있다.

 

또 이행점검에 할당된 자원이 직불금 수혜농가 수에 비해 적고, 직불금 부당수령의 적발과 처벌, 사실 규명이 어려운 여건이 직접지불제도의 운영상 문제점으로 나타나고 있다.

 

 

 

 

 

 

직불제 통합한 ‘농지관리직불’

 

환경보전정책사업 단순화 실시

 

 

 

보고서에서는 농업의 공익적·다원적 기능에 중점을 둔 직불제로의 개편을 하나의 대안으로 제시했다.

 

 

 

현행 직불제가 가지는 농업·농촌의 다원적 기능, 직불금 지급과 모니터링 대상을 기준으로 크게 (가칭)농지관리직불제와 농업·농촌 환경보전 정책사업으로 단순화하는 방법이다.

 

 

 

농지관리직불은 현재 쌀 직불제와 밭농업직불제를 통합해 기본직불로 하고 모든 농가가 대상이며 직불금 수령을 위해 의무이행사항을 준수하도록 한다.

 

 

 

또 밭농업직불 단가 상향조정과 현재 쌀 고정직불제와 밭농업직불제의 의무이행사항을 강화한다. 쌀변동직불제는 수급안정과 경영안정 전제하에 장기적으로 농지관리직불에 통합하는 방안(고정직불화)을 고려했다.

 

 

 

농업·농촌 환경보전정책사업은 대상을 지역 및 마을 단위로 하고 메뉴·선택·가산형으로 추진한다. 농업·농촌의 다원적 기능을 수행하는 다양한 형태의 정책사업을 발굴해 마을·지역단위와 지자체가 지역 실정에 맞게 조정해 협약하도록 추진체계를 마련한다.

 

 

농업경영체DB와 통합 관리 필요

 

농가, 의무 다원적 기능 교육

 

 

 

이런 개편안을 추진하기 위해 의무이행사항 준수, 모니터링을 위한 시스템의 개발과 농업경영체DB와 연계가 강조됐다.

 

 

 

농지관리직불의 의무이행사항은 농지의 형상유지와 더불어 환경보전 및 안전한 식품 생산을 위한 비료와 농약 사용에 대한 기준이 포함돼야 한다는 것이다.

 

 

 

이에 농지관리직불 의무이행사항으로 영농일지 등을 기반으로 투입한 농약 및 비료의 사용기록과 판매자의 판매이력 기입 의무를 추가한다는 주장이다.

 

 

 

또 이를 농업경영체DB와 통합해 관리하면 농가별 투입재 구매기록과 보유하고 있는 농지규모를 비교해 과도한 비료나 농약 사용 유무를 식별해 낼 수 있을 것으로 판단했다.

 

 

 

동시에 농업·농촌이 수행하고 있는 다원적 기능 등에 대한 교육 참여를 의무화 한다는 주장이다.

 

 

 

농업·농촌이 수행하고 있는 다원적 기능의 생산주체인 농가들이 이에 대한 정의 및 확보 방안 등에 대한 정보와 인식 제고가 필요하다는 관점에서다.

 

 

 

실제 농가에서도 다원적 기능에 대한 교육 참여와 투입재 사용기록 유지 및 구매 시 인적사항 제시에 대한 수용성은 높게 나타났다.

 

 

 

이는 비료 및 농약 사용량을 기록하고 있는 농가의 비율이 60% 이상으로 조사됐고 농협을 통해 투입재를 구매 시 현재에도 인적사항을 제시하고 있기 때문이다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

직불제 개편 쌀 농가 피해 없어야

 

쌀농가 경영안정 담보 정책 우선

 

 

 

변동직불금 수급을 쌀 생산과 연계하는 현행 방식은 쌀 수급불균형의 원인이 된다는 지적이 계속되고 있다.

 

 

 

이에 쌀 수급불균형을 완화하기 위해 변동직불제를 포함한 쌀 직불제의 생산연계성을 약화시키는 방향으로 개편이 이뤄져야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다.

 

 

 

또 변동직불제 개편으로 인해 쌀농가의 경영안정성이 약화된다면 쌀농가의 저항에 부딪혀 순조로운 제도 개편이 어려울 수 있다.

 

 

 

이에 쌀농가의 경영안정을 담보하기 위한 생산조정제와 같은 수급안정 정책이 선행돼야 한다는 것이다.

 

 

 

쌀전업농 관계자는 “통합형 직불제 방침에 대해서는 동의한다”며 “하지만 쌀과 타작물의 직불금 격차를 줄이기 위해 기존 쌀에 지원되던 예산을 타작물로 전환하는 것이 아니라 새로운 예산을 확보해야 하는게 올바른 방향일 것”이라고 말했다.

 

 

수익을 보장하는 ‘수입보장보험’

 

정부 개입 최소·농민 이해 필요

 

 

 

쌀 수급이 안정적인 수준에서 유지된다는 전제하에서 장기적으로 기존 변동직불제를 대체할 수 있는 경영안정 수단으로 수입보장보험을 들수 있다.

 

 

 

변동직불제는 생산연계성이 있어 공급과잉을 유발한다는 지적과 쌀가격이 일정 수준 이하로 하락하면 AMS 한도로 인해 충분한 소득보전도 어렵다는 한계가 존재한다.

 

 

 

하지만 수입보장보험은 가격변동뿐만 아니라 수량변동 위험까지 동시에 대비할 수 있다는 점에서 유리한 측면이 있다.

 

 

 

수입보장보험은 시장의 수급상황과 이에 따른 가격변화 등 시장의 신호가 농가의 재배면적 결정 등에 영향을 주는 정도가 커진다는 측면에서 시장에 의한자율적인 수급 조절 기능이 제고될 것으로 기대된다.

 

 

 

이에 농가의 경영안정에 대한 자구노력 중 수입보장보험 도입을 위한 전제조건과 도입 방안에대한 검토가 필요하다.

 

 

 

김태훈 농촌경제연구원 박사는 “기존 변동직불금은 감소한 가격을 보장하더라도 생산량이 떨어지면 수익이 줄어들 수 있다”며 “수입보장보험은 생산과 가격을 동시에 고려하는 보험 방식의 제도”라고 설명했다.

 

 

 

이어 “또 보험료의 일부를 농가에서 부담해 제도를 꾸려 나가야 할 것”이라며 “또 보험성격의 제도이기에 가격의 우연성을 위해 정부의 개입이 없어야 한다. 또 농가 이해와 개별 농가에 대한 쌀 생산 가격 정보 등이 필요하다”라고 덧붙였다.