농업경영 위한 농지 ‘경자유전’ 원칙 지켜져야
“멀쩡한 농지에 우후죽순 늘어나는 불법전용 대책 필요”
쌀전업농 “식량안보 지켜내기 위해 농지훼손 막아야”
(한국농업신문=최정민 기자)최근 5년간 국토면적은 늘고 있는 반면 경지면적은 줄어들고 있는 것으로 나타났다. 또 농지전용 허가 역시 지속적으로 건수 및 면적이 늘어나고 있어 정작 농업에 활용될 농지가 점차 줄어들고 있는 것으로 조사돼 차후 농지가 부족해질 수 있는 상황과 더불어 식량위기가 도래하는 것 아니냐는 우려의 목소리가 높다.
우리나라 헌법에 농지는 헌법 제121조 ①국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며 농지는 소작제도는 금지된다. ②농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다. 제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 명시하고 있다.
매년 늘어나는 농지전용
하지만 오랜 시간 농지법이 수없이 개정되면서 늘어난 예외조항들로 인해 정작 농사를 지을 농지가 부족한 현상이 나타나기 시작했다.
지난 5년간 농지전용 허가 현황을 살펴보면, 2015년 농지전용 허가 건수는 총 7만5472건으로 총 면적 1만2303ha에 달하며 건수와 면적 모두 꾸준히 상승해 지난 2019년에는 신청 건수 7만8796건 총면적 1만6467ha가 농사를 짓기 위해서가 아닌 기타 용도로 활용됐다.
상황이 이렇다보니 결국 농업 현장에서는 농사를 짓고 싶어도 지을 농지가 없어 농사를 짓지 못한다는 말까지 나오고 있다.
평택의 한 쌀전업농은 “농사를 짓기 위해 농지를 알아보고 있지만 좋은 땅들은 모두 다른 용도로 활용되고 있는 상황”이라며 “결국 기존 농지와 거리가 멀거나 농지의 형질이 좋지 못한 농지를 선택해 농사를 짓고 있는데 농사를 짓는 농민의 입장에서는 멀쩡한 농지를 왜 농사를 짓지 않는 이들에게 내주고 농지를 훼손시키는 것인지 이해할 수 없다”며 답답한 속내를 풀어냈다.
실제 경지면적 역시 지난 2015년 167만9000ha에서 꾸준히 감소해 지난 2019년에는 158만1000ha, 2020년에는 156만5000ha로 전년 대비 1% 넘게 감소한 것으로 조사됐으며, 경지면적 감소의 주요 원인으로 건물 건축, 유휴지, 공공시설 등인 것으로 나타났다.
헌법 명시 ‘경자유전’ 지켜져야
농지가 꾸준히 감소세를 보이고 있는 가운데 최근 농지와 관련 제도개선이 필요하다는 의견이 나오고 있다. 헌법에 적힌 바 농지를 소유하고 사용하는 것에 대한 경자유전 원칙을 회복해야 한다는 것이다.
지난해 개최된 ‘경자유전의 원칙 확립을 위한 농지법 개정방향 토론회’에서는 농지와 관련된 다양한 의견이 제시돼 많은 이들의 관심을 모았다.
토론회 관계자는 “농지는 단지 농업 생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나, 불가피한 사정이 있는 경우에 법률이 정한 바에 따라 농지의 임대차와 위탁경영은 인정, 국민경제의 균형 있는 발전, 환경 보전 그리고 식량 안보에 이바지 하는 것”이라며 “과거 헌법 개정의 일환으로 농업의 다원적 기능과 농업·농촌의 공익적 가치를 반영하고자 했고 그 중심에 ‘경자유전’의 대원칙이 있었다”고 강조했다.
현재 논란이 되고 있는 농지전용과 관련해 토론자로 참석한 조병옥 농어업농어촌특별위원회 농지소분과장은 “잦은 농지법의 개정으로 인해 헌법의 경자유전 원칙이 녹아 있는 하위법인 농지법은 원칙를 지키기보다 예외를 폭넓게 인정해 주고 있어 오히려 경자유전의 원칙을 훼손시키고 있다”고 지적했다.
거세지는 농지법 개정…지키려는 농민
농지에 관한 의견이 분분한 가운데 김용민 더불어민주당 의원이 대표 발의한 농지법 일부 개정안을 두고 논란이 일고 있다.
이 농지법 개정안을 두고 전국농민회총연맹은 성명서를 통해 “농지훼손을 합법화 해 경자유전의 원칙을 명시한 헌법을 훼손하고 농지법을 무력화시키려는 시도”라고 비판했다.
개정안은 토지 소유자가 개발제한구역에서 농지법의 적용을 받는 동식물 관련 시설을 물류창고 등 다른 용도로 불법 사용 중인 경우 일정한 조건을 충족하면 합법적으로 용도를 변경해주자는 것으로 현재 일부 지역에서 문제가 되고 있는 농지 불법 전용을 합법화 시킬 수 있다는 내용을 담고 있다.
개정안이 통과된다면 불법으로 농지를 훼손해놓고 나중에 조건을 맞춰 합법화하려는 시도가 급증할 것이라는 것이 전농 측의 설명이다.
전농은 성명서를 통해 “개정안 내용은 식량을 생산하는 물적 토대인 농지를 무분별하게 훼손해도 괜찮다는 논리”라며 “한국의 식량자급률이 사료포함 21.7%에 불과하고 밀의 경우 0.7%밖에 되지 않는 식량자급 위기 국가인 것은 알고 있는지 궁금하다”고 지적했다.
또 “코로나19로 인한 이동제한은 전 세계적인 식량공급 위기를 가져오고 있으며 일상화된 기후위기는 농산물 생산 지속성을 급격히 떨어트리고 있다. 그럼에도 농지를 보호·육성하려 노력하지 않고 오히려 무분별한 훼손을 가능케 하는 입법안을 발의한 것은 무식의 소치”라며 “경자유선의 원칙을 명시하고 있는 헌법을 무력화시키는 반헌법적 입법안이며, 현재도 70% 가량의 농지가 임차를 통해 경작되고 있는 것이 현실이다. 농지를 투기의 대상으로 보고 있는 비농민 소유가 50%까지 확대된 한국사회의 탐욕의 결과다. 현재 농지법도 헌법 규정에 대한 예외가 많아 농업과 식량안보를 걱정하는 국민들은 비농민 소유농지에 대한 국가관리 체계 구축 등을 요구하고 있다”며 농지법 개정안 철회를 요구했다.
한편, 지난달 22일에는 비농업 상속인과 이농인이 소유한 농지를 농업경영에 이용토록 한 ‘농지법 개정안’이 22일 국회 농림축산식품해양수산위원회를 통과했다.
농해수위는 헌법상 경자유전 원칙에도 불구하고 전체 농가 중 임차농 비율이 자경농 비율을 초과하는 원인이 비농업 상속인과 이농인 등의 농지 소유 증가에 있다고 판단했다.
이날 전체회의를 통과한 개정안은 상속농지 등이 농업경영에 이용되지 않으면 처분을 강제하기 위한 전제로 처리됐다.
농지와 관련 한국쌀전업농중앙연합회 관계자는 “농지는 경자유전 원칙을 기본으로 농업경영에 이용되도록 보장받아야 하는 부분”이라 강조하고, “지난해 코로나19 등으로 식량의 중요성이 얼마나 높은가 알 수 있었다. 지금 당장 이런저런 이유로 농지를 지켜내지 못하고 훼손을 한다면 결국 추후에 큰 문제가 도래할 수 있을 것”이라고 밝혔다.
아울러 이 관계자는 “현재 부분별하게 농지전용이 되고 있고, 태양광 등 농업경영을 통한 작물 생산과 상관없이 농지가 이용되고 있다”고 문제를 제기하며 “우수한 먹거리를 생산하고 농업이 더 큰 발전을 이뤄낼 수 있도록 농지훼손이 아닌 보존의 방향으로 정부 정책이 마련돼야 한다고 생각한다”고 말했다.
