올해는 쌀 목표가격이 재설정되는 시기다. 쌀 목표가격은 지난 2005년 추곡 수매제 폐지이후 쌀 생산농가의 소득을 보장하기 위해 도입한 쌀 변동직불금의 기준이 되는 금액이다.지난 2004년 시장 개방과 쌀 관세화 여부를 결정하는 시기 DDA협상에서 농업보조액(AMS) 한도가 1조4900억원으로 줄어들면서 도입된 것이다.

변동직불금이 만들어지고 두 번의 목표가격의 변동 절차를 거쳤으며 13년 동안 총액 15조원, 연평균 약 1조1500억원 가량이 투입됐다.

쌀 목표가격 이하로 쌀값이 하락할 경우 차액의 85%를 보존해 주는 쌀 변동직불금은 2008년, 2011~13년을 제외하고 현재까지 9번 발동됐다. 지난 2016년 쌀값이 최저치로 떨어졌던 시기에는 AMS 한도가 넘는 수준의 예산이 투입됐다.

이를 통해 목표가격의 95~103%로 농가 소득을 보전하는 결과를 얻었다. 하지만 쌀 수급불균형이라는 구조적 문제 속에 쌀 생산을 유도하는 정책이라는 오명을 얻었다.

또 대부분의 농업 예산이 쌀에 집중되고 있어 농업의 다양한 가치를 추가한 새로운 직불제의 필요성이 대두되고 있는 상황이다.

최근 농업계의 뜨거운 이슈중 하나인 직불제 개편과 관련해 한국농업신문은 지난 12일 ‘직불제 개편 무엇이 문제인가?’ 라는 주제로 전문가 초청 좌담회를 개최했다.

이날 자리에는 전한영 농림축산식품부 식량정책과장, 김명환 GSnJ 농정전략연구원장, 양동산 (사)한국쌀전업농중앙연합회 정책위원장, 정학철 전국쌀생산자협회 정책위원장, 김경민 경북대 교수가 전문가로 참석해 의견을 교환했다. 좌담회에서 나눠진 대화를 정리해본다.

◆전한영 농림축산식품부 식량정책과장
변동직불 폐지 아니라 방식 바꾸자
제도 변경 없이 '생산 유도' 자동시장격리제 재고해 봐야

현재 구조적인 공급과잉은 계속되고 있다. 직불제 도입 이후 13년 동안 정부가 7차례 시장에 개입해 쌀값을 유지했다. 하지만 직불제가 쌀 생산을 유발하는 부분과 전체 농업 예산의 80%가 쌀로 나가는 문제가 대두되고 있다.

현재 쌀 자급률은 거의 100%까지 와 있지만 나머지 곡물 평균 자급률이 23.4%내외다. 농업구조가 획일화되고 있다.

직불제 개편에 앞서 쌀 생산 유발, 보전, 면적에 따른 피해보상, 농촌경제, 농가소득, 면적 기준의 직불금 지급 방식 등 살펴볼 부분이 많다.

현재 소득은 대농이 중소형 농가보다 많다. 상업적인 물량보다 자가 소비를 주로 하는 중·소농에 대한 배려가 필요하다. 여기에 국민의 시대적 요구와 공익적 역할도 생각해야 한다. 이런 것들을 종합적으로 따졌을 때 직불제 개편이 필요하다는 의견이다.

현재 쌀 수급과잉 문제는 모두가 인지하고 있다. 지금 변동직불제를 유지하고 농민수당이나 기초 직불을 추가하자는 주장, 타 작물까지 직불제로 가야한다는 주장, 논과 밭의 차별성을 없애고 농지형 직불로 가자는 주장 등 다양한 의견이 나오고 있는 상황이다. 하지만 타 작물까지 직불제를 적용해 최소가격을 설정하는 경우 국산 농산물 가격이 올라 값싼 수입산 소비가 늘어 결국 우리 농민이 손해를 볼 수 있다는 부분도 생각해야 한다.

변동직불 지급 이후 휴경 및 타 작물 재배 의무 이행 책임을 농업인에게 부과하자는 이야기도 나오고 있다. 결론적으로 한정된 정부 재정을 얼마나 효율적으로 쓸 수 있는지의 문제다.

정부는 변동직불제의 폐지가 아니라 방식을 바꾸고자 한다. 기존의 변동직불은 등락폭이 크다. 농촌사회 문제, 식품안전 문제 관련한 의무를 부과하는 대신 그 보상차원에서 진행하는 것이 옳지 않을까 생각한다.

또 고정과 변동직불이 합쳐지면서 논과 밭의 차등을 줄이면 쌀 생산량이 조절되지 않을까 추측한다. 논밭을 통합하고 작물, 생산 여부에 관계없이 일정 금액을 지급하는 형태가 가장 바람직할 것이다. 쌀·밭·조건불리 직불을 끌어 모아야 할 것이다. 후에는 농가와 재정 당국 간 싸움이 될 것이다. 넉넉하지 않은 재원에서 수급문제는 불거질 수밖에 없다.

현재 문제를 해결하는 선에서 직불제 개편이 추진될 것이라 본다. 다만 재원은 기존과 비슷한 수준으로 가지 않겠느냐 생각한다.

쌀 생산을 유도하지 않고 밭 농업을 유인하는 쪽으로 바뀔 것이다. 정부의 격리 등 수급안정장치는 만들어야 한다. 쌀에서 타 작물로 전환되면 쌀 수급균형은 자연히 이뤄진다.

‘자동시장격리제’를 도입하자는 주장도 예전부터 나오고 있다. 하지만 제도의 변경은 쌀 생산을 유발하지 않는 형태로 가야 한다. 제도로 인한 과잉생산이 아니라 기후나 자연재해 등 다른 요소에 의한 피해를 보존한다는 개념이다. 이를 위해 소득관리법 및 양곡관리법 개정을 검토해 볼 필요가 있다.

◆김경민 경북대 교수
직불제 조정 ‘OK’ 축소는 절대 ‘NO’
쌀 수급조절…친환경 직불 강화로

전체 소비자의 패턴이 바뀌고 있으며 공급과 수요가 맞지 않기 때문에 직불제를 개편하려는 움직이 나타나고 있다.

지난 2013년도부터 쌀과 관련해 경북도 쌀전업농들을 대상으로 기술, 가공관련 교육을 하고 있다. 경북도는 과학적인 쌀 생산이 생산비를 줄일 수 있을 것이라는 생각에 교육을 진행하고 있다.

우리나라 국민들이 배불리 쌀을 먹을 수 있도록 쌀 생산 농민들은 최고의 기술을 터득했다. 최근 타작물 재배 등의 이유로 전체 경지 면적이 감소하고 있다. 하지만 타작물 전환하는 농가들은 타작물 심는 것 보다 ‘논’ 놀리는 게 낫지 않겠나 라고 생각하는 경우가 많다.

직불제를 조정은 하되 축소는 절대 안 된다. 농가에서 더 좋은 기술을 가지고 더욱 키워야한다. 넌 그만하고 이제 다른 걸 해보라는 식은 안 된다.

만약 기후 변화로 쌀 생산을 못하게 됐을 때 어떻게 되겠나. 강압적으로 해서는 안 되는 이유다. 현재 유기농 70만원, 친환경 50만원의 직불금이 지원되고 있다. 친환경 농업을 할 경우 자연적으로 쌀 생산량 20%가량 줄어든다. 이에 친환경직불제를 확대해야 한다는 생각이다. 이를 통해 쌀 생산량이 줄 것이고 타작물 재배 정책보다 효과가 뛰어날 것이다.

쌀 생산 면적을 줄이지 않으면서 생산을 줄일 수 있다. 4대강 사업을 하면서 농지가 많이 줄었다. 더 이상 쌀 생산 면적을 줄이면 공익적 기능을 수행하는데 걸림돌이 될 것이다.

더불어 aT센터에서 급식을 도맡아서 실시해야 한다. 어릴 때부터 쌀을 먹으면 아토피 등 질환도 줄고 보건·공익 부분에서 도움이 된다.

화학 비료 사용으로 이산화탄소 배출이 늘어난다. 이런 부분을 생각하더라도 친환경 직불 확대가 필요하다는 생각이다. 타작물 재배라든지 휴경보다는 친환경재배 비용으로 돌려서 조금 더 확대할 필요가 있지 않을까 생각한다.

현재 농업은 노후산업으로 취급받고 있다. 이제 과학적으로 접근해 경쟁 산업으로 전환해 나가도록 해야 한다.

농업은 정년이 없다. 월급, 연금도 없다. 그렇다 보니 국가에서 하는 가격지지를 소득으로 인식하고 있다. 단순히 쌀 생산뿐만이 아니라 직업의 개념으로 보도록 해야 한다.

이를 위해 작물을 키울 때 얼마가 들어가고 얼마나 받아야 먹고 살 수 있을지 정확하게 조사해야한다. 농민도 생산에 들어가는 재원을 알지 못하고 있다.

가격을 말하지 못하는 이유는 국가에서 보호하는 산업으로 인식하고 있기 때문이다. 분명하게 농사도 정년퇴직, 연금이 있어야 한다. 직불제 통합은 매우 바람직하나 재정이 부족하니 모든 것을 아우르도록 해야 한다.

◆양동산 (사)한국쌀전업농중앙연합회 정책위원장
“고정직불 ha당 190만원은 돼야”
80kg 단위 변경·곡물자조금 조성

현재 농가에서는 임대료로 소득의 절반 나간다. 전부 자기 논을 가지고 있는 사람은 없다. 직불금이 들어와도 반은 나간다. 차는 10~20년 탄다. 하지만 농기계는 3~4년만 되면 고장난다. 저렴했던 비료 가격도 올랐고 면세유를 주고 있으나 언제까지 저렴하게 줄 거라 생각할 순 없다. 3000~4000원 하던 비료도 몇 배는 뛰었다.

농사를 많이 짓고 자 많이 짓는 게 아니다. 소득을 어느 정도 맞추려고 하다 보니 그렇게 된 것이다. 몇 만평을 지어도 1만평도 못 가진 사람이 태반이다. 농민들은 오히려 빚이 많다.

친환경 쌀이 농협RPC나 일반정미소에 들어간다. 친환경을 하더라도 판매처가 마땅치 않다는 문제점이 있다. 이렇다 보니 소득 보전이 어렵다. 생산비 절감이나 환경 문제를 위해 국가에서 장려해야 한다는 생각이다.

쌀이 남아도는 것은 의무수입량 때문이다. 지난 2004년 개방 하지 않았다면 안 들어왔어도 될 물량이다. 중국만 하더라도 농촌에 산다는 이유로 호적에 올리면 죽을 때까지 4만원 씩 현금이 지원된다. 우리보다 고정직불금이 2만원 더 많다. 소득보전 안정차원에서 고정직불금 ha당 190만원 가량 돼야하지 않겠냐는 생각이다.

정부에서 쌀 수급을 책임져주지 않으면 가격 유지가 어렵다. 현재 쌀값이 떨어졌던 부분이 회복된 것이다. 인건비, 농기자재 비용 등을 감안하면 하면 절대 비싼 것 아니다.

농지 임대료로 절반을 주고 인건비로 한 사람당 쌀 한가마니 들어가는 셈이다. 변동직불은 정부에서 수급조절 의지만 가지면 발동되지 않을 수 있다.

앞 정부들은 쌀값이 조금 오르면 쌀값을 떨어트리려는 경향이 있었다. 쌀값은 국가의 주식 차원에서 특별한 관리가 필요하다. 수입산 소, 돼지는 훨씬 가격이 싸고 국내산 가격이 올라도 말이 없다. 또 이러한 품목은 g당 가격이 정해진다.

하지만 쌀은 밥 한공기가 100g도 들어가지 않지만 80kg를 기준으로 하고 있다. 소비자가 보는 입장에서 부담될 수도 있는 단위로 낮은 단위로 변경이 필요하다.

여기에 남북한이 소비할 수 있도록 쌀 생산은 유지돼야 한다. 유엔식량기구에 가입해 일본은 20만톤 가량 지원한다. 우리도 조금씩 5만톤 가량 나가고 있다. 원조곡도 좀 늘리길 바란다. 국가가 부강할수록 원조에 대한 관심을 가지고 조금 더 노력해 줬으면 한다.

국가에서 쌀전업농을 7만호 가량 육성해 전체 60%정도를 생산하고 있다. 이렇게 육성한 전문가인 쌀전업농이 타작물을 생산에 참여했다는 것은 어떻게 보면 엇박자다.

중·소농들이 콩 등 사료작물을 하도록 하는 것이 옳지 않을까 싶다. 여기에 타작물을 독려하려면 적어도 ha당 500만원의 소득보전이 필요하다. 그래야 의지를 가지고 하지 않겠나.

축산 복합농들도 쌀농사를 짓는다. 이분들에게도 조사료 등을 하도록 독려해야 한다.

쌀 농민의 수가 많기에 농업 예산이 쌀에 집중돼 보이긴 한다. 자체적으로 곡물 의무자조금을 신설해야 한다. 고정 직불금의 몇 프로를 가져가는 방향으로 진흥지역 땅을 풀어서 태양광을 하던 가축을 키우든 농지를 조금 풀어줄 필요가 있다.

◆김명환 GSnJ 농정전략연구원장
직불 예산…재고 쌀 관리 비용으로
AMS 한도 조심·가격안전 장치 필수

지난 1999년부터 직불제가 시작됐다. 조건불리직불이 먼저 시작되고 2001년 논농업 고정직불제, 2002년 변동직불제가 시작됐다. 그러다가 두 개가 합쳐지면서 논 농업과 변동이 합쳐지고 밭직불이 들어오면서 농업소득 보전에 관한 법률 2013년부터 시작돼서 5년마다 목표가격을 변동시키고 있다.

직불제 전체를 바꾸려고 하는 것은 중요한 문제다. 밭, 논 농업 중 쌀에 보조금 지원 범위가 넓으니 쌀만 늘어난 것이 아닌가 싶다. 생산조정제를 했지만 1만7000ha 밖에 안 줄었다. 다른 것을 하던 논에도 쌀이 들어오기 시작했다고 해석된다.

쌀이 편중된 것을 어떻게 다양화 시킬 것인가. 이에 쌀 대신 할 수 있는 콩, 팥, 옥수수, 사료작물 등에 대해서도 직불제가 들어가야 한다고 생각한다.

곡물 자급률을 높이는 게 큰 이슈이며 농어기본법에도 들어있다. 이에 정책수단이 필요하다. 이번 직불제 개편에 양곡전체가 들어가도록 개편해야 한다. 쌀 이외에 밀, 콩, 옥수수 등 다양하게 목표가격도 들어가야 한다. 가격을 얼마로 할 것인가는 다음 문제다. 일단 만드는 것부터 먼저다.

생산요소 보조도 왜곡돼 있다. 보조를 점점 줄이면서 농업 예산이 갑자기 커지는 것은 어렵다. 그럼 다른 예산 조정이 필요한데 생산 요소 쪽을 줄여야한다는 생각이다.

반대로 앞으로는 공익형이 많이 늘어나야 한다고 생각한다. 그 다음에 농업소득에 관한 법률은 직불제로 소득을 올리는 것이 아니라 농가가 운영할 때 안전장치를 주자는 것이다. 공익형 직불보다 경영안정형 직불쪽으로 가는 것이 맞다는 생각이다. 그런 식의 그림이 이번에 그려지길 기대한다.

정부는 지금 고정직불과 변동직불으로 투입된 금액을 나눠 60~70만원의 직불금을 지급하려는 듯하다. 쌀은 160만원이 될 것이다. 고정직불로 가면서 변동을 없애는 것을 검토하는 듯하다. 고정직불금을 올려야 한다는 것은 공감하지만 변동직불과 같은 가격안정에 대한 장치가 없어도 괜찮을까. 위험하지 않을까 싶다. 지난 1996년 미국에서도 없앴다. 하지만 농산물 가격이 폭락하며 2008년 부활했다. EU에서도 없앴다고 했으나 공적 수매, 와인 생산조정, 수출보조 등 수익 감소에 대한 장치를 보유하고 있다. 정부가 이번에 툭 털어 개편한다 해도 몇 년 후 값이 떨어지면 변동직불에 대한 이야기가 다시 나올 것이다.

정부에서 하려는 방식이 장기적인 장치 같지 않다. 수급을 정부에서 잘해주면 된다 말한다. 정부가 9번의 시장 격리를 했다. 거의 매년 하고 있다. 이 부분은 WTO 국내 보조 규정 위반 여지가 있다. 정부에서도 농협의 자금을 사용을 유도하지만 위험하다.

미국이 브라질에 공격당하고 있는 부분이 이러한 부분이다. 변화하는 국제 정세도 확인해야 한다. 같은 맥락으로 쌀 목표가격을 24만원으로 올려야 한다는 말이 나오곤 있지만 정부의 시장 격리 부분에서 AMS 한도가 초과 될 우려가 있다.

직불제 개편을 위해서는 앞서 말한 두 부분에 대해 생각해 논의가 진행돼야 한다.

쌀 농가들이 받던 직불금이 딴 농가로 가는지에 대한 의문을 갖는다. 부족한 예산은 과잉제고 비용을 활용하면 된다. 정부에서 쌀을 보관비용으로 3년에 kg당 천원이 소모된다. 이런 비용을 활용하면 된다.

◆정학철 전국쌀생산자협회 정책위원장 정학철
미국 가격보장변종직불제 도입 필요
품목·휴경 따지지 않는 변동직불

농민의 입장에서 1ha당 300만원 이상의 직불금이 나와야 한다는 생각이다. 직불제도가 9개나 있다. 변동직불제가 너무 어렵기도 하다. 고정직불금은 어떨 땐 쌀값에 들어가고 어떨 땐 안 들어가 농민들이 이해하기 쉽도록 간결하게 만들어질 필요가 있다.

기본적으로 쌀 농업은 기계화가 돼있다. 최저가격도 보장돼 있고 판로도 보장돼 있다. 규모화도 많이 돼 있다. 이에 영세 고령농들도 쌀농사를 짓고 있다.

하지만 타작물은 잘 안 돼 있다. 이에 작물의 종류와 휴경 여부도 상관없이 지급되는 미국의 가격보장변동직불제 도입이 필요하다는 생각이다.

농민들의 접근이 어렵다. 전체 작물로 직불금이 확대될 필요가 있다. 여기에 물가상승률이 반영될 수 있도록 해야 한다. 올해 정부는 3만7000ha를 생산조정했다. 논 면적감소는 1만7000ha밖에 안됐다. 나머지는 타작물로 전환했다가 벼농사로 다시 돌아올 가능성이 크다.

가격과 판로보장이 되지 않기 때문이다. 농사는 일 년에 한 두 번 밖에 안 돼 경험 축적도 어렵다. 식량작물에 대한 지원은 오히려 확대될 필요가 있다. 타작물로 변경할 경우 타작물의 생산과잉을 초래해 같이 망한다.

가격지지와 판로가 정확히 확보된다면 논에 타작물로 전환하는 사람들이 많아질 것이다. 일정규모가 갖춰지면 예측이 가능하지만 작물은 기후변화에 민감해 면적만 가지곤 예측이 어렵다. 흉년한번 들면 쌀 생산량 감소하면 당장 국민들에겐 반응이 좋지 않을 것이다.

친환경 농업도 기계화가 어려운 것 판로가 확보 안 된다는 문제점이 있다. 지금까지 진행된 친환경 농업정책은 농자재 판매상들을 위한 사업이다. 친환경은 단시간에 전환될 수 없고 농민의 의지가 바뀌어야 한다는 문제점이 존재한다. 어려워도 의지가 있어야 진행되는 것이다. 친환경과 유기농을 한다고 해도 밤에 농약치는 경우도 있다. 또 기술 개발도 시급하다. 특히 제초 기술 개발이 필요하다. 농업의 공익적 가치를 제대로 인정받으려면 이런 곳에는 막대한 예산을 투입해서라도 기술을 개발해야 한다.

현재 친환경 농업은 농자재상에게 모든 지원을 줘버리는 꼴이다. 친환경 농업의 미래다. 노동력이 덜 들어갈 수 있는 방법이 필요다. 이런 곳에 예산 투입돼야 한다.

외국사례를 보면 가격지지정책이 계속 있어 왔다. 일정수준을 유지하도록 진행됐다. 하지만 우리나라는 가격 등락폭이 너무 크다. 기본적인 농산물 가격안정정책이 필요하다.

가격유지정책은 쭉 유지돼야 한다. 기본소득이 아무리 잘 되도 부족하다. 정부에서 쌀 규모화를 시켜놓고 직불제가 이들에게 몰린다고 뭐라고 하는 것은 어불성설이다.

적정 규모에 맞는 쌀 생산량을 계산할 필요도 있다. 고정직불금도 정작 농업을 하는 농민에게 가지 못하고 땅 주인에게 돌아가는 경우도 있어 이런 문제도 해소해야 한다.