(한국농업신문= 이은혜 기자)

일시 : 2021년 7월 27일
장소 : 한국농업신문 회의실
사회 : 연승우 한국농업신문 편집국장
참석자 : 조희성 (사)한국쌀전업농중앙연합회 정책위원장
           김동현 농림축산식품부 농지과장
           윤석환 한국농어촌공사 농어촌연구원 부원장
           김수석 한국농촌경제연구원 명예선임연구위원
           사동천 홍익대학교 법학과 교수

연승우 한국농업신문 편집국장(이하 연 국장) : 경자유전의 원칙을 지키는 것에 대해 현장의 의견, 전문가그룹, 농식품부는 어떻게 생각하는지.

조희성 (사)한국쌀전업농중앙연합회 정책위원장(이하 조 위원장) : 지금까지 농업인이 농사 짓는데 아무 문제 없었다. 그런데 문재인 정부 들어 비농업인이 농지를 투기 대상으로 보고 있고 여러 불법적인 일이 발생해 정말로 안타깝다. 헌법에 경자유전 원칙이 나와 있지만 비농업인이 농업 행세를 하며 원칙이 지켜지지 않고 있다. 하루속히 농민의 정의를 다시 세워가야 한다.

사동천 홍익대학교 법학과 교수(이하 사 교수) : 공업을 예로 들면, 공장을 운영하는 사람이 제품을 생산해낸다. 농업에서도 농지는 농산물 생산의 요소일뿐인데 그 자체로 재산적 가치가 생성되며 높아지면서 규제하는 법 또한 완화된 면이 있다.

농지법이 제정됐던 1994년도에 사후 규제 제도로 바뀌었다. 농업인이 아닌 자를 사후에 규제하는 방법으로 바뀌었는데 현실적으로 농식품부가 효율적으로 사후 규제를 실행할 수 있는 방법이 많지 않다. 인력난 문제도 있고 지자체도 가보면 공무원 1명이 그 넓은 농지를 사후적으로 관리·감독하는 것은 사실상 불가능하다. 이런 상황에, 걸리는 사람만 억울하다는 인식이 갖춰지면서 투기가 성행해오지 않았나 생각이 든다.

현재 농지 가격이 너무 비싸다. 예전에 비해 너무 많이 올랐다. 우리나라가 대만, 일본에 이어세계 농지 가격 3위였는데 단숨에 1위로 올라섰다. 이는 프랑스 농지가격의 300배, 미국의 450배에 해당한다. 사실상 가격 부분 손대기엔 너무 늦었고 결국엔 투기자들이 바라는 것은 농지 전용일텐데, 그 부분을 지금 현재 정부가 엄격하게 관리하는 것 말고는 줄어드는 농지를 보존하는 건 많이 늦지 않았나 하는 생각이 든다. 물론 가격 부분은 정책적으로 강하게 밀어붙이면 가격을 많이 다운시킬 수 있겠지만 반면 초래할 수 있는 부작용도 굉장히 크다.
또한, 가격 부분을 농업의 생산성을 보장할 수 있는 수준으로 떨어뜨리는 건 20년 수준의 장기적인 대책이 필요하다.

연 국장 : 경자유전의 원칙이 지켜지지 않는 이유는 무엇이라고 생각하나.

김수석 한국농촌경제연구원 명예선임연구위원(이하 김 위원) : 이념과 현실의 괴리 부분을 어떻게 해결하느냐가 문제다. 비농업인의 농지 소유가 전체 농지의 40% 정도인데, 원칙이 지켜지려면 농지 100% 모두가 농업인 소유여야 한다. 과격한 방법으로 실태를 전수조사해 엄격하게 관리하자는 주장도 있지만 그렇게 한다면 농지 가격 때문에 농민도 소유할 수 없는 현상이 반복될 것이다.

경자유전 원칙이 기본적으로 지향하고 있는 이념은 농사 짓는 농업인이 농지 이용할 수 있게 하는 것이기 때문에 그런 이념을 적합하고 원활하게 진행해주는 방식으로 제도가 가는 것이 마땅하다. 100%를 달성하기보다 실경작자 중심의 농지 이용 소유 제도가 되게 하는 것이 경자유전 원칙을 실현하는 방법이라고 생각한다.

연 국장 : 농식품부 입장과 대책은 어떠한가.

김동현 농림축산식품부 농지과장 (이하 김 과장) : 경자유전의 원칙이 명확하게 지켜지기에는 미흡하다는 지적은 예전부터 있어왔고, LH 투기사태를 계기로 탄력받아 제도화까지 완성된 측면이 있다. 농지 취득 단계에서 단독 심사하는 것을 지역 농업인과 시민사회, 민간단체가 추천하는 전문가들이 참여해서 단독 심사 체계를 보완해보자는 생각이다. 

대규모 농지 전용 심사하는 농식품부 차원에서도 여러 분야 민간 전문가가 참여하는 농지관리위원회 구성해서 심사를 체계적·합리적으로 해보자는 것이다. 지자체가 해온 농지이용실태조사 또한 강화해야 하는 것이 맞다. 한정된 인력 내에서 해야 하는 것을 알기에 인건비 지원 많이 늘려왔고 올해도 계획하고 있다. 지난주 본회의 통과한 내용도 특정 농지에 대해서는 지자체가 연 1회 이상 의무적으로 이용실태조사를 하도록 하는 방안 담고 있다.

농지 취득부터 사후관리 프로세스에 집중하는 주체인 지자체가 하지 못하는 일들을 보완하는 조직이 필요하다. 그래서 농지 상시 조사와 실태 관리하는 농지은행관리원을 설치하는 내용으로 공사법 개정이 됐고, 불법행위 하는 부분들까지 지자체가 잡아내기 어렵기 때문에 특별사법경찰을 활용하는 법안이 아직 법사위에 머물러있는 상황이다.

연 국장 : 농특위 조사결과에 따르면 농지원부에 등록되지 않은 농지도 꽤 많은 것으로 알고 있다. 

김 과장 : 기존 농지원부는 농가 단위 경영 규모 파악하는 수단이었다. 농업인 기준이 1000㎡이상 경작이다. 이 기준에 미달 되는 농지는 농지원부를 만들지 않는다. 여기에 관리부서의 인력 부족, 신청에 기반해서 작성됐기 때문에 신청하지 않은 농지는 누락되기도 한다. 전체 농지가 얼마인지 실무적으로는 통계청에서 나온 농지면적 조사를 참고하는데 그게 158만ha이고, 토지대장 면적은 193만ha이다.

토지대장과 농지면적 통계의 차이가 있고 또 농지원부에는 120만ha로 집계가 돼 있어 농지면적 조사에서 누락된 부분이 많다. 그래서 기존 제도의 한계를 느끼고 농가 단위 작성되던 것을 필지별로 바꾸는 작업 하고 있다. 면적이 커서 한해에 해결할 순 없고 3년 정도 걸릴 것으로 보고 있다.

연 국장 : 비농업인의 농지 소유를 막기 위해서는 사후관리 강화가 필요하다. 이를 위해 신설될 농지은행관리원은 어떤 역할을 하게 되나.

윤석환 한국농어촌공사 농어촌연구원 부원장(윤 부원장) : 엄밀한 경자유전 원칙을 100% 달성하려면 국가가 비농업인에게 넘어는 모든 농지를 전부 매입해 농업인에게 매도하는 방법이 아니면 달성하기 어려운 원칙이다. 현실적으로 채택하기 어려운 방법이며, 지나치게 경직된 정책이란 생각이 든다. 현대의 농업은 농가당 경작 가능한 면적이 기계화에 종속되는데, 기계는 규모의 경제가 필요하다.

그런 면에서 농가의 경영 규모는 확대될 수 밖에 없다. 농업인들도 경영규모는 작은데 고가(高價)의 농기계를 구입하기 보다는 임대 주는 것이 경제적이라는 것을 알고 스스로 합리적이고 경제적인 선택을 하게 된다. 자경이나 임대차를 선택하며 소득을 운용하게 되면서 임대차가 확대됐다. 농지를 상속 받아 비농업인 소유하는 모든 농지를 법률로 농업인에게만 매도하도록 강제하는 것은 자본주의 민법 이념과의 배치등 근본적인 문제와 직면하게 되는 어려움도 있어 간단히 말하기 어려운 문제다.

‘부동산 공화국’이라고 할 정도로 전국민이 부동산 재테크에 관심이 높은 현실에서 농지까지도 농업생산수단이 아닌 자산으로 인식되고, 농민들도 농지가격 오르는 것을 싫어하지 않게 됐다. 경자유전의 원칙 지키기 위해 농지는 투기 · 자산 증식의 수단이 되지 않도록 분명히 막아야 한다. 다만, 그것이 농업 내부로 들어왔을 때는 논의가 달라질 필요가 있다고 본다.

대외적으로는 도시 비농민 투기 세력이 들어오는 것을 막는 방어막 역할을 해야 하지만, 농업 내부적으로 농업인 경영규모의 확대 촉진, 농민 간의 임대차 허용등 농지의 농업상의 효율적 경제적 이용을 촉진하는 차원에서 융통성 있게 해석되고 이해되어야 한다.

즉, 농업내부의 농지용측 면에서는 임대차를 촉진하고 농지의 집적화를 중시해야지 경자유전 원칙을 강조할 필요는 없다고 생각한다. 농기계를 중심축으로 해 농업 생산구조가 바뀌고 있는 점을 고려하여 농업 내부에서는 생산력 발전과 농가의 상황과 경제적 선택에 따라 소유와 임대차를 가능한 자유롭게 할 필요가 있다. 

농지은행관리원은 농지에 대한 상시적 감시와 더불어 행정의 한계와 사각지대를 보완해 주는 역할을 해야 할 것이다. 농지위원회와 지자체 공무원들이 모든 농지를 관리 감시하기 어려운 한계가 있기 때문에 그런 부분들을 보완해 주는 역할을 해야 할 것으로 생각된다. 또한, 농지시장 동향과 정보를 수집 파악하고 전산화해 체계적인 농지관리 행정업무를 지원해야 할 것이다.

매매 임대 형태로 유동화되는 농지가 제도권 안에서 농지법 이념에 따라 질서 있게 활용되고, 농지 시장이 투명해지고, 유동화의 방향성을 정립할 수 있도록 정보와 데이터 관리업무를 수행하는 기능을 하여야 할 것으로 생각된다.

김 과장 : 농지은행관리원은 상시 조사, 통계작성 등 기능을 맡게 된다. 농지원부에서 작성되지 않은 농지 조사, 유휴농지 조사 기능을 수행하게 될 것이고 실제로 처분 절차의 경우는 농업계의 논의가 좀 더 필요한 상황이다. 기존 제도는 농업계획서 한 장으로 지자체에서 심사하게 돼 있다. 의심이 가더라도 허락해줄 수 밖에 없고, 지자체도 순환보직 게다가 농지분야는 기피부서다보니 경험 없는 사람들이 와서 발급해주는 경우도 있다. 

그렇기 때문에 개선된 제도로 농지 전용 심사는 전문성을 가진 분들이 하는 게 맞다고 생각해 지역 농업인이 농지위원회에 참여할 수 있도록 하겠다는 것이다. 농지위원회의 심사 절차를 의무화하려는 노력이 무력화되지 않기를 바란다. 지자체 공무원에 대해 법률 지원하는 업무도 농지은행관리원의 역할로 생각하고 있다.

사 교수 : 농지 투기를 막는 것의 가장 중점은 투기 이익을 잘라내는 거다. 개인 간에 음성적으로 거래하는 경우는 국가도 막을 수 없다. 더구나 농민도 가세해 있는 상황이다. 서류 심사로 거르는 것은 그야말로 행정력 낭비다. 음성적 거래는 법 안의 규정으로 강력하게 제지해야 한다.

이 가운데 농민들로 구성된 농업회의소가 역할을 할 수도 있다. 행정업무는 농민이 스스로 할 수 있도록 넘기는 것도 방법이다. 사후적 기능을 필히 강화해야 한다.

연 국장 : 식량자급률을 위한 농지는 부족한 게 우리의 현실이다. 농지 전용이 많고 농지가 점점 줄어들고 있는 상황에 필요한 농지는 얼마나 되는지, 농지를 어떻게 지킬 것인가.

김 위원 : 농지 보존과 관련해 식량자급률을 유지하기 위해 농지가 얼마나 필요한가. 거기에 정책적인 대안 마련하고자 연구가 이뤄져왔다. 식량자급률은 가축한테 사료로 쓰이는 것까지 포함하면 21%로 떨어져 있고, 사람 위주로 하면 50% 가까이 된다.

연구 결과, 식량자급률 30%까지 유지하려고 했을 때 필요한 농지면적이 165만ha로 나왔고 2019년 곡물자급률은 21%로 떨어졌다. 곡물자급률을 25% 수준으로 봤을 때 155만ha 필요한 것으로 나왔다. 20% 수준이면 140만ha 정도의 농지 면적이 필요할 거라고 생각된다.

이런 가운데 곡물자급률은 계속 떨어지고 있고 어느 정도 자급률 유지하는 것을 목표로 하려면 더 이상 농지를 전용되지 않게 보존해야 한다. 필요 농지면적이 어느 정도인가 추정해보는 것인데, 실제 농지를 총량으로 보존하는 것은 국민적인 합의 과정이 있어야 한다.

예를 들어, 자급률 20% 기준 140만ha(논밭 모두)라 하더라도 거의 대부분을 보존해야 하는데, 현실적으로 어려울 수 있기 때문에 현재 100만ha는 반드시 지키고 나머지는 시장의 매커니즘에 맡긴다던지 하는 국민적인 합의 과정이 필요하다.

만약 최소한 이 정도는 지켜야된다 하는 합의 과정이 도출된다면, 필수 농지 정해지면 지역적으로 할당하고 전용됐을 때는 대체 농지 마련해서 유지, 안되면 간척해서 마련하는 방법 등 총량으로 지키는 그런 제도다. 

현재 스위스가 이 제도를 시행하고 있는데 100만ha의 농지 중 43만ha 정도의 농지를 반드시 지켜서 전용을 금지하는 농지 보존 정책을 실시하고 있다. 우리도 끊임없이 식량자급률이 떨어지는 상황에서 추세를 지켜보는 것이 아닌 적어도 자급률을 유지하기 위한 농지를 설정하고 지켜나가는 작업이 필요할 것 같다.

연 국장 : 농식품부의 농지 보존 정책은.

김 과장 : 사실 이번 농지법 개정 내용에서는 농지 보존 측면은 크게 담지 못했다. 현재 농지 전용 30ha 이상을 농식품부가 하고 나머지는 시도·시군이 전용 심사하는데 이 부분에 관해서도 농식품부의 권한 축소와 확대에 대해 여러 가지 요구가 나오고 있다.

국회에서 서삼석 의원이 식량자급률을 높이기 위한 법률개정안을 발의했다. 서삼석 의원이 발의한 ‘농업·농촌 및 식품산업 기본법’ 개정안은 현행 5년으로 되어있는 식품산업 발전계획의 수립 기간을 3년으로 단축하고, 식량자급 목표설정 시 농지면적 확보계획과 품목별 곡물 자급률을 포함하도록 했다. 법안에 대해서도 적정 농지면적을 포함하는 등 계속해서 소통하고 있다.

하지만 식량자급률만 가지고 농지면적 설정하는 건 적절치 않다. 사회적인 공감대도 필요하고, 농지가 식량자급률을 위한 기반이기도 하지만 농촌 공간을 유지하는 자원이기도 하기때문에 큰 틀에서 적정 농지를 설정할 필요성이 있다고 생각한다.

사 교수 : 경제가 발전해도 농민 소득이 계속 제자리라면 경자유전 원칙이 있을 필요가 없다. 농사와 관련된 이익이 농민에게 가는 게 목적인데 그게 빠지고 농지만 유지하면 누가 소유했든 관계가 없다면, 수익이 나지 않기 때문에 농사 지을 농민도 없을 것이다.

농지는 비싼데 농지 지을 사람이 누가 있겠는가. 쌀 같은 경우도 친환경농업으로 변화해야 하는 적기가 아닌가 생각한다. 생산량은 줄어들겠지만 농지는 확보할 수 있다. 다만, 직불금 보전 부분은 필요할 것 같다.

연 국장 : 마지막으로 한 말씀씩 부탁드린다.

조 위원장 : 쌀, 농지에 관한 정부의 대안 제시가 필요하다. 농민단체나 전문가가 함께 참여해 해결했으면 좋겠고 쌀의 안전성이나 중요성에 대해 쌀전업농에서도 열심히 의견을 제안하고 있다. ‘비료 한포대 덜 쓰기 운동’이라던가 기후변화에 대응할 수도 있고 환경문제도 다룰 수 있다. 농지진흥지역만큼은 식량 보전 안보 차원에서라도 꼭 지켜야한다. 쌀 자조금 문제와 더불어 농업 현안에 대해 여기 계신 전문가들의 협조 부탁드린다. 

사 교수 : 농지 문제는 해결책이 잘 보이지 않는 난제 중의 하나다. 결국에는 농지 규모와 자급률은 직결된다는 측면이 있다. 지금 현재 상태로 보면 1인당 국민의 농지면적이 세계 최하 수준이라고 해도 과언이 아니다.

또한, 경자유전 원칙에서 잊지 말아야 하는 것은 농업인의 소득 보장이다. 어떻게 하면 농업인의 소득을 증대시킬 수 있는지 고민해야 한다. 따라서, 버려진 농지나 산촌농지를 농지기반조성작업을 통해 활용한다면 초고부가가치 그린바이오 산업으로 육성할 수 있을 것이다. 결론적으로 농업 경영만으로도 충분히 먹고 살 수 있는 농촌이 돼야 한다.

김 위원 : 농지제도는 크게 농지 소유와 이용, 농지 보존과 전용 두 축으로 돼 있다. 그 중에 경자유전 원칙은 소유·이용 제도와 연관이 있고, 식량안보는 농지 보존·전용과 연관 있다. 농지 보존과 관련해서는 기존의 농업진흥지역 제도를 넘어 농지 전체를 대상으로 한 보존 정책으로 새롭게 재구성하는 그런 작업들을 시도해야 된다고 생각한다.

윤 부원장 : 농지와 관련해서는 농지법이 엄연히 존재하고 농지의 기본 이념들도 바람직하게 설계돼 있다. 앞으로도 농지법의 이념을 구현하기 위한 노력을 계속한다면 농지 시장이 투명해지는 효과를 거둘 수 있을 것으로 생각된다. 또한, 농업인뿐만 아니라 일반 국민을 대상으로도 농지 보존, 식량 안보의의 중요성을 알릴 필요가 있다. 농지는 아름다운 농촌 공간으로 도시민을 품을 수 있는 공간이기도 하다. 획일적인 방법으로 농촌 문제를 해결할 순 없다.

후계자가 확보되어 있고 경영규모를 확대하려는 농가들도 있는 반면, 후계자도 없고 고령화되어 경영규모를 축소하고 은퇴하고 싶은 농가도 있다. 또한, 자기 당대에서 현상유지를 하다가 자녀들에게 농지를 상속(증여)하려는 농가도 있다. 각 농가마다 경영 계획과 전망, 라이프 스타일이 다르다. 이러한 농가들이 맞춤형으로 선택할 맞춤형 정책 메뉴를 구성할 필요가 있다.

규모확대농가에게는 생산수단 중심 지원책을 준비하고, 규모 축소 은퇴농가에는 생산수단을 이전하는 대신에 직불금과 기본소득을 지원하는 정책 메뉴를 준비하는 등, 개별 농가의 경영 특성에 따른 맞춤형 정책이 필요하다고 생각한다. 

김 과장 : 농지법이 개정되면서 사후관리 부분이 강화될 것은 분명하다. 제도 개선의 취지가 집행될 수 있도록 만드는 데 집중하겠다. 지금까지도 도움 주셨던 것처럼 앞으로 사회법령 만들 때도 함께해주시길 부탁드린다. 농지보존 정책에 관해서도 추가적으로 제도 어떻게 바꿔야할지 논의하면서 농특위를 비롯한 농업계 단체 의견 수렴하겠다.