▶ 식량안보를 어떻게 정의할 수 있는지.

강계원 한국농수산식품유통공사(aT) 식량관리처장(이하 강 처장) : 식량안보는 1996년 유엔식량농업기구(FAO)가 주관한 세계식량정상회담(Word Food Summit)에서 “모든 국민이 언제든지 안전하고 충분한 양의 식품에 접근 가능한 상태를 식량안보가 존재하는 상태”로 정의한 것이 현재까지 통용되고 있다.

이후 2007년 국제곡물 가격이 전 세계적으로 폭등했던 애그플레이션(Agflation) 사태가 발생하면서 인도네시아, 이집트, 멕시코 등은 식량부족으로 폭동이 발생하는 국가적 위기 상황을 겪었고, 이를 계기로 각 국가는 식량안보의 개념과 중요성을 인식하게 되면서, 일정 규모의 농지를 유지해 식량자급률을 제고하고 부족한 식량 확보를 위해 적극적인 식량안보 정책을 추진하게 됐다. 

최근에는 코로나 팬데믹 사태로 주요 곡물수출 국가들이 자국의 곡물 수출을 통제하면서, 곡물 가격이 폭등했던 애그플레이션 사태보다 더 심각한 제2의 곡물 위기 상황이 오는 것 아니냐는 우려가 커지고 있다.

우리나라의 경우 식량자급률이 45.8% 수준으로 연간 식량 소비량의 54.2%를 해외 수입에 의존하는 식량 수입 5대 국가다. 결국, 식량안보는 이상기후와 물 부족, 코로나와 같은 전염병 등으로 발생할 수 있는 식량부족 위기에 안정적으로 대비하기 위한 국가의 중요한 정책목표다. 그중에서도 식량 자급은 국내 식량생산 능력을 의미하는 동시에 식량안보를 실현하기 위한 중요한 정책 수단으로 인식되고 있다.

천동암 aT농식품유통교육원 교수(이하 천 교수) : 식량안보에 대한 정의는 복잡하지만, 통상적으로 식량의 적절한 품질과 공급량의 확충 여부를 나타내는 가용성(Food availability), 영양이 확보된 식량 확보의 용이성에 대한 접근성(Food access), 안정적인 식량의 확보를 나타내는 안정성(Food stability), 적절한 영양소, 위생, 건강 측면에서 식량이 효율적으로 활용되는지를 나타내는 활용성(Food utilization) 등으로 구분한다. 

최근에 식량안보는 코로나19 감염병 창궐로 인한 곡물 주요 수출국의 수출금지로 우리나라도 식량안보에 대한 중요성이 크게 화두가 됐다.

2019년 한국농촌경제연구원에서 발표한 자료에 의하면 국내 식량자급률은 2015년 50.2%, 2017년 48.7%, 2019년 45.8%까지 지속적으로 하락하고 있다. 국내인구가 먹는 식량의 절반도 자체 조달하지 못하고 있는 실정이다. 

또한, 식량안보 측면에서 국내 식량자급률도 중요하지만 곡물자급률도 눈여겨봐야 할 지표다. 곡물자급률이라는 개념은 식용은 아니지만, 축산물(소·돼지·닭 등)을 기르기 위해 사용하는 사료용 곡물까지 포함해 계산한 자급률이다. 사료용 곡물이 없으면 축산물 확보가 불가능해 수입 축산물 가격 폭등으로 곡물가에 연쇄적으로 막대한 영향을 미치게 되는 까닭에 곡물자급률이 식량안보 현실을 더 잘 반영하는 숫자다. 

곡물자급률 추이를 살펴보면 2015년 23.9%, 2017년 23.4%, 2019년 21%다. 곡물자급률은 21%가 말하는 것은 우리가 생존하는 데 필요로 하는 곡물 수요의 79%를 해외 수급에 의존하고 있다는 뜻이다. 곡물자급률이 이렇게 낮은 가장 큰 이유는 사료로 쓰이는 옥수수와 밀 국내 자급률이 1%에도 미치지 못하기 때문이다.

 

▶ 코로나 팬데믹 상황에서 세계적인 곡물 수급 상황과 가격은 어떻게 변하고 있나.

김정주 농림축산식품부 식량정책과장(이하 김 과장) : 지난해 코로나19 확산으로 쌀, 밀 등 주요 곡물에 대해 10여개 국가에서 수출 제한 조치를 시행했으나, 대부분 정상화됐다. 8월 기준 러시아, 온두라스, 오만, 수단, 타지키스탄, 키르키즈스탄 등 6개 국가에서 수출 제한을 하고 있다. 이중 러시아를 제외한 국가에서 곡물 수입은 극히 미미하며, 러시아 수입 비중도 크지 않아 국내에 직접적 영향은 크지 않은 상황이다.

지난달 기준 주요 곡물의 국제가격은 경기 회복, 중국 수요 확대, 주요 국가 기상악화 등으로 중립종쌀·밀·대두·옥수수는 품목에 따라 전년 대비 18~65% 상승했다. 쌀의 경우 중립종쌀(미국)은 파종면적 감소 및 최근 서부지역 가뭄 등 영향으로 가격이 상승하고 있고, 대두·옥수수는 지난 5월까지 상승 후 최근 약보합세이나, 밀은 주요국 작황 우려로 상승이 지속되고 있다.

이러한 가운데 국내 필요 물량 도입에 큰 차질은 없으나, 국제곡물 가격 상승이 일정 시차를 두고 국내 도입가격에 영향을 줄 수 있다. 주요 곡물에 대해 국내 업계는 식용 175만톤, 사료용 339만톤 등 3개월 수준 소요 물량 재고를 보유 중이며, 8월 기준 내년 초 사용물량까지 계약을 완료한 상태다. 

강 처장 : 최근 코로나 팬데믹 사태로 주요 곡물 수출국 중 베트남, 인도 등은 쌀 수출을, 또 러시아, 우크라이나 등은 밀 수출을 일정 기간 제한하거나 수출세를 부과하는 곡물수출 통제정책을 실행하면서 국제 곡물 가격지수는 올해 7월 기준 전년 대비 29.6%가 상승했고, 앞으로도 상승세는 계속될 것으로 전망하고 있다.

코로나 발생 이전인 2018년 대비 2021년 7월 기준 사료를 제외한 주요 식량작물의 수입 통계를 보면 밀 8%, 옥수수 31%, 콩 59%가 각각 상승한 것으로 분석된다. 당분간 이러한 상승세는 유지되거나 더 상승할 여지도 있을 것으로 보인다. 

 

▶ 곡물을 실어 나르는 화물운임 등 물류비 상승 현황과 이것이 국제 곡물 수급과 가격, 그리고 식량안보에 어떤 영향을 줄 수 있나.

강 처장 : 현재 상황으로는 곡물 가격상승 문제 이상으로 심각한 게 물류비 상승 문제는 물론 선박과 컨테이너 등 수출 물류 수단의 수급 문제다.

물류비 중에서도 가장 비중이 크고 중요한 것이 해상운임이다. 코로나 이전까지는 톤당 40달러 초반이었던 해상운임이 올해 80달러 후반대까지 폭등하고 있는 것으로 조사되고 있다.

또 다른 문제점은 현재 각 곡물 수출국들의 선박확보가 계속 어려워지고 있고, 코로나 팬데믹으로 몇몇 곡물 수출국 항구가 정상 가동이 어려워져 선적이 지연되는 상황이 발생하고 있다. 이러한 물류 불안이 각 국가의 식량안보에 또 다른 악영향을 미칠 것으로 우려되는 상황이다.

과거 사례와 여러 통계로도 확인할 수 있듯이 식량안보를 지키지 못하게 된다면 많은 문제가 야기될 것으로 예상된다.

천 교수 : 해상운송은 컨테이너 해상운송과 건화물운송(벌크운송) 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 곡물 운송은 대체로 건화물 운송으로 이뤄지고 건화물 운송이 어려운 경우에는 제한적으로 컨테이너 운송으로도 수행하기도 한다. 건화물 운송은 곡물수송 외에 철광석, 석탄이 전체 건화물 운송 60% 이상(컨테이너선, 자동차전용선 제외)을 차지하고 있다.

해상운임과 해운업은 세계 경제와 상호연관계가 매우 높은 산업이다. 2008년 리먼 브라더스 몰락으로 세계 금융위기 이후 세계 경제가 뉴노멀에 진입하면서 해운업 경기는 상당 기간 부진을 면치 못했고 세계 선사 7위 한진해운이 2017년에 역사 속으로 사라지기도 했다. 세계 경제 불황을 예측한 주요 선사들은 피해를 최소화하기 위한 세계 경기예측 모델을 도입하며 선복으로 줄이는 보수적인 경영전략을 채택했다. 최근 해상운임 국제 물류비가 지속적으로 상승하는 것도 같은 이유다. 특히 코로나19 감염병의 외생변수가 더해져 세계 경제의 위험도가 상승했다. 

해상운임 폭등에는 여러 가지 원인이 있다. 우선 해운업은 코로나 이전에 오랜 침체로 적극적인 선박 발주에 나서지 않았다. 다음으로 물류 현장에서 코로나 환자가 발생하자 항만과 내륙운송이 도미노처럼 지체됐다. 이로 인해 컨테이너 운송의 경우 각 항만에서 공컨테이너가 적기에 회수되지 못하면서 설상가상으로 운임이 증가했다. 또한, 지난 2월에 미국 남부를 강타한 이상 한파와 3월 수에즈운하 에버기븐호 좌초사건으로 전 세계 해운물동량의 정체는 더욱 심화됐다. 

지난 7월 이후 코로나 델타 변이 확진자가 빠르게 늘면서 해상운임 오름세를 더욱 가속화하고 있다. 세계 최대 항구인 중국 저장성 닝보·저우산 항구의 메이산 컨테이너 부두가 코로나 확진자가 나오면서 잠정 폐쇄되기도 했다.

물류망이 회복될 기미가 보이지 않으면서 해상운임이 내년 1분기까지 고공 행진할 것으로 예상된다. 중국의 주요 제조업 거점에서 코로나19 재확산 조짐이 나타나고 바이러스 확산 상황이 매우 유동적이며 이에 따른 영향이 연말 특수에도 미칠 것으로 보인다. 해운 및 공급망 관련 불확실성은 중국 춘절(2022년 2월)까지 이어질 것으로 예측된다. 

한번 상승한 운임은 선복 공급이 바로 이뤄지지 않기 때문에 쉽게 하락하지 않을 것으로 판단된다. 해운 건화물선 곡물 운임의 변동이 해운경기의 대표적인 지표로서 직접적으로는 선사, 화주, 조선소와 같은 해운업계의 수익변동추이를 나타낼 뿐만 아니라, 간접적으로는 증권, 은행 등의 금융기관 등의 수익에도 크게 영향을 미쳐서 식량안보에 대한 위기감이 극도로 고조되고 있다.

 

▶ 국내 식량자급률 현황과 재고량 등 국내 현실은 어떠한지.

김 과장 : 우리나라 식량자급률은 45.8% 수준으로, 사료용을 포함한 전체 곡물 공급량의 2/3 수준을 수입하고 있다.

곡물 소비 구조를 살펴보면, 2019년 기준 1인당 곡물 소비량은 전체 110㎏ 중 쌀 59㎏, 밀 32㎏, 콩 6㎏ 등이다. 이 가운데 주식인 쌀은 자급이 가능하지만, 다음으로 소비 비중이 높은 밀과 콩은 대부분 수입에 의존하고 있다.

앞으로 식량자급률을 높이기 위해서는 쌀 이외에 밀·콩의 자급률을 높이는 것이 관건이다. 주식인 쌀의 경우, 매년 35만톤 수준을 정부가 매입하고 있으며 밀·콩도 단계적으로 비축을 확대할 예정이다. 국산 밀·콩 비축 계획은 각각 2021년 1만톤, 2만5000톤에서 2023년 2만톤, 2만5000톤, 2025년 3만톤으로 늘려나갈 계획이다.

조희성 (사)한국쌀전업농중앙연합회 정책위원장(이하 조 위원장) : 우리나라는 약 54%의 식량을 해외에서 수입해야 하는 식량부족 국가다. 식량자급률을 높이는 정책이 필요한 이유다. 

현재 우리의 식량 농업은 쌀의 경우 기상 상황에 따라 차이는 있지만, 연간생산량이 약 350만톤~380만톤을 유지하며, 자급이 가능한 수준이다. 하지만 밀의 자급률은 0.7%, 콩은 27%뿐이다.

정부는 비상상황을 대비한 식량비축에 나서고 있지만, 쌀도 최근 기상이변에 따른 생산량 저하로 충분한 물량이 비축되지 못한 상황이다. 밀과 콩도 농안기금을 통해 생산량의 25%를 비축하게 돼있으나, 수요량에 비하면 턱없이 부족해 식량안보가 우려되는 상황이다.

천익출 한국우리밀농업협동조합 조합장(이하 천 조합장) : 우리나라 밀 자급률은 1~2%였으나 지난해 냉해로 1만8000톤~2만톤이 생산됐다. 국가 수매가 활발해진 올해는 3만톤이 생산될 것으로 예상하고 있다. 우리밀농협에서는 전국의 20%인 약 6000톤을 생산하고 있다.

 

▶ 국내 식량자급률을 높이기 위해 정부와 농업 현장에서는 그동안 어떠한 노력을 해왔나.

김 과장 : ‘농업·농촌 및 식품산업 기본법’에 따라 5년마다 ‘농업·농촌 및 식품산업 발전계획’에 식량 및 주요 식품의 적정한 자급목표 및 그 추진계획을 포함하고 있다. 지난 2018년에 설정한 자급률 목표치는 2022년까지 식량자급률 55.4%, 곡물자급률 27.3%였다.

그간 식량자급률을 높이고자 밭작물 지원(밀·콩 수매 등), 논이모작 직불 도입(2014년), 논타작물재배(2018~2020년) 등을 추진했다.

주식인 쌀은 구조적 공급과잉인 상황을 고려해 수급 균형 달성을 위한 적정 생산 노력이 중요하다. 밀은 정부보급종 공급 확대, 전문생산단지 조성, 저장시설 확충 등으로 고품질 밀을 생산하고 수요처 확대를 추진하고 있다. 콩은 계약재배 확대 등으로 논콩 생산단지 중심으로 안정적으로 생산하고, 종합처리장 확충 및 수입콩 유통관리 강화에 나서고 있다.

조 위원장 : 쌀을 제외한 밀·콩의 경우 농업인에게 생산을 장려하는 정부 정책이 마련돼 있으나 생산·가공·유통 등 기반이 미비하고 생산을 통한 안정적 소득창출이 담보되지 않아 작목전환이 원활하지 않은 게 현실이다.

쌀과 같이 밀과 콩에도 정부 수매기능이 있지만, 가격이 높지 않다. 일반소비 또한 생협과 아이쿱 등 소비층이 있으나, 그 비중이 일부분이라서 생산확대가 어렵다.

밀의 경우는 연계 작부체계에 대한 연구도 필요하며, 생산기술 및 유통, 가공까지 많은 부분에서 연구개발이 뒷받침돼야 하고, 콩은 수입산과 가격경쟁력에 대한 문제 해결이 필요하다. 

천 조합장 : 우리 농협과 국산밀산업협회는 공동으로 2015~2017년 과잉재고 처리를 위해 국가 수매 1만톤 물량, 100억 예산 확보로 재고 해소에 총력을 다했다. 이로써 구곡은 전량 처리됐으며, 국가 수매 부활로 0.8%까지 떨어진 자급률이 1.5%까지 상승했다.

우리밀농협은 자체적으로 신품종인 새금강을 광역시 농업기술센터의 지원을 받아 채종포를 조성하고, 조합원들에게 보급해 생산량 증대 및 계약 업체 공급을 앞두고 있다.

우리나라의 라면 소비량이 약 37억개다. 라면 한 개에 밀 30g을 사용하면, 밀이 약 11만1000톤이 쓰인다. 대기업의 라면 생산에 우리밀을 20%만 사용할 경우 2만톤의 물량이 필요한데, 이는 연차적으로 생산량을 늘려가면 쉽게 달성할 수 있을 것으로 예상된다.

 

▶ 기후변화도 식량안보에 많은 영향을 주고 있다. 기후변화에 따라 식량안보를 지키기 위해서는 어떤 노력이 필요한가.

김 과장 : 미국·캐나다 폭염, 유럽 대홍수, 브라질 가뭄·서리피해 등 전 세계적인 기후변화로 인한 생산영향과 중국 수요 확대 등 수급 불안 요인이 지속되면서 지난해 하반기부터 국제곡물가격은 상승 추세다. 주요 곡물 국내 자급기반을 확충하는 동시에 안정적인 해외조달을 통해 국제곡물 위기에 대비할 필요가 있다.

중장기적으로는 농식품의 생산, 유통, 소비, 폐기 전 과정에 걸쳐 체계적 관리를 통해 지속가능한 농식품 생산·소비 체계를 만들어야 한다.

정부에서는 화학비료·축산분뇨·석탄에너지 등 농업생산 온실가스 배출원을 줄이고, 친환경농업집적지구 육성, 경축순환농업 활성화 등 추진할 방침이다. 식품 소비기한 표시제 도입, 가정·외식업체 음식물류 폐기물 배출 저감 캠페인 실시, 바이오가스화 등 음식물폐기물의 공공처리도 확대해 나갈 계획이다. 

강 처장 : 먼저 곡물 위기 등 비상시를 대비한 밀·콩의 비축물량을 단계적으로 확대하고 이를 통해서 국내 생산기반을 강화해야 한다.

밀·콩의 생산증대를 유도하고 생산증가분 일부를 시장으로부터 흡수, 비축해 재배면적 확대로 이어질 수 있도록 우리 밀·콩의 생산과 소비를 각각 지원하는 방안을 마련해야 한다.

다음으로 국내 절대 부족 품목은 더 적극적인 수입 안정화 방안을 마련해야 한다. aT는 식용 콩의 안정적인 물량확보를 위해 사전구매방식(Basis) 구매제도와 장기 구매계약을 통해 향후 2년 치 구매물량의 83%(30만톤)를 이미 확보한 상황이며, 더 다양한 수입경로를 발굴하는 것이 필요하다.

TRQ를 활용한 보다 적극적인 식량안보를 실현하려면 단기적인 수급 안정과는 별개로 식량 위기를 대비한 장기적인 비축 전략도 필요할 것으로 보인다. 이를 위해서는 곡물 전용 저장시스템을 구축해야 한다. 현재 국내에는 공공 비축을 위한 곡물 사일로 시설이 없어서 일반 다목적 창고 등에 단기 보관 후 방출하는 수준인데, 장기적인 곡물 비축용으로는 효율적이지 않다.

끝으로 곡물 정보 네트워크를 구축해서 곡물 위기 상황을 조기 탐지하고 대응할 수 있는 곡물 위기 대응 시스템을 강화해야 한다. 국내에서는 국제 곡물 위기 대응을 위한 곡물 정보 전담 조직을 운영한다. 해외에서는 미국, 브라질 등 주요 곡물 생산국에 해외 조직 신설을 통해 현지 곡물 공급 채널과 정보망을 구축해 국제 곡물 시장 상황을 상시 모니터링한다. 이 과정을 통해 신속하게 위기에 대응할 수 있도록 국제 곡물 조기 경보시스템을 강화해야 한다.

조 위원장 : 최근 수년간 기후변화로 인해 농업 분야의 피해가 극심한 상황이다. 정부에서도 국제사회의 파리협약에 따라 ‘탄소중립위원회’를 구성하고 2050년까지 탄소중립 실현을 위한 시나리오 초안을 마련했으며 그 중 농업계 내용으로는 탄소절감 생산기술 및 에너지 전환, 농산물 폐기물 감축 등 방안이 제시됐다.

다만, 아직 이러한 기술은 추후 30년을 내다보는 기술로, 현재로서는 평가하기 힘들다. 또한, 이러한 정책 방향이 영농활동을 저해하지 않고. 추가적인 대규모 자금지출과 농업소득 감소로 이어지지 않는 게 전제돼야 하지만 농업 현장과의 실질적인 협의가 빠져 있어 아쉬운 상황이다.

농업계 스스로도 기후변화의 요인인 환경개선을 위해 비료절감, 축산사료 개선, 폐기물 처리, 소각활동 금지 등 많은 지엽적 활동을 전개하고 있으며, 이 모든 게 농산물 생산에 큰 영향을 주는 기후변화를 예방하는 활동이라 할 수 있다.

 

▶ 팬데믹 시대, 식량안보를 지키기 위해 앞으로 어떤 대책과 노력이 필요한가.

조 위원장 : 앞서 말했지만 팬데믹 상황으로 인해 국가 간 식량안보에 대한 인식이 더 강화됐다. 우리 역시 비상상태를 대비하기 위한 식량비축을 더 증량해야 하며 쌀 이외 식량작물 자급률 향상을 위한 여러 정책을 수립해야 한다.

우리나라 비축량은 주변 국가보다 낮은 수준이다. 중국은 소비지에서는 6개월 이상 소비물량을 비축하고, 일본은 쌀 100만톤, 밀 3개월분의 물량을 비축하고 있다. 

정책적으로 식량 자급은 농업인이 그 작물을 수요량에 맞게 재배해야 달성할 수 있다. 또한, 그 작물을 통한 소득이 안정적으로 창출된다는 기본 조건이 보장된다면 점차 자급률을 높일 수 있을 것이다.

천 조합장 : 식량안보뿐만 아니라 식량주권 확보하기 위한 정책이 필요하다. 전국적으로 국민이 필요한 양을 생산 농가에서 마음껏 생산해 전량 수매해 농가소득으로 연결되는 것이 식량주권이다.

앞으로의 식량자급률을 높이기 위해 생산 단계의 현장 애로사항을 정부에서 적극적으로 해결해주길 바란다. 가령 농민들은 수확 후 밀대와 보리대를 처리하는 데 어려움을 겪고 있다. 정부와 지자체에서 이를 수거할 수 있도록 비용 지원을 하고, 축산 농가에 공급될 수 있는 대책도 마련해주길 바란다.

김 과장 : 기상악화 등 농업생산 위험요인 이외에 전염병 확산으로 인한 공급망 장애 등 새로운 불안 요소가 등장했다. 식량안보 위기가 다양한 원인으로 발생할 수 있음을 고려했을 때, 식량의 안정적 확보부터 소비까지 전반에 걸쳐 보완 필요하다.

정부는 국내 소비 비중이 높으나 대부분 수입에 의존하는 밀·콩 중심으로 비축 및 생산을 확대하고, 비상시 대비 국제곡물 위기 대응력 강화해 나갈 방침이다. 밀은 정부보급종 공급을 늘리고, 전문생산단지 조성, 저장시설 확충 등으로 고품질 밀을 생산하며 수요처 확대를 추진할 방침이다. 콩은 계약재배 확대 등으로 논콩 생산단지 중심의 안정적 생산을 유도하고 종합처리장 확충, 국산콩 소비 여건 조성 등 추진하려 한다.

이외 우량농지 보전·관리, 재해대비를 위해 저수지와 양·배수장 등 농업 기반시설 보강, 농업인력 확보 등 국내 농산물의 안정적 생산기반을 유지해 나가겠다.